[45] 濱西隆男「行政法における権利濫用禁止の原則についての覚書」季刊行政管理研究122号41頁。

由于同法第50条规定了一个罚款幅度：违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款，故而被告事先设定了一个裁量基准：《海南省质量技术监督系统行政处罚自由裁量实施标准(试行)》(以下简称《自由裁量实施标准》)。从经验上看，毋宁说，相关判决书的寡言可能有不同成因：①可能是由于原告并未要求或未及时要求法院审查裁量基准，因而法院简单地确认了该裁量基准与上位法的符合性，即以其与上位法并不冲突[33]或并无不当[34]等简要评述，认可或要求被告适用该裁量基准。

如果担心不同规范性文件之间出现龃龉，那么预备好协调手段(如事先批准或设置但书)即可。[26]或者上级行政机关已经设定裁量基准，但被告因其不敷执法之用而加以续造并得到法院支持的案例。统一适用，于法治有益无害——法规，范性文件为据判断系争行政处罚是否为较大数额罚款、是否应当履行听证程序，恰恰是我国法院惯常、普遍的做法。故而，行政机关何时负有个别情况考虑义务是一个必须首先加以探讨的问题。前者是行政裁量的原则性形态，后者则是个别法创设的行政裁量的例外形态。

[38] 在讨论一般裁量(在毛雷尔的用语法中，一般裁量和裁量准则都可以用来指称裁量基准)时，毛雷尔还指出：一般的裁量权行使必须受法律目的的拘束。由于此种个别情况考虑义务是法定的，裁量基准通常会予以忠实转述。对于大量申请的场合，《征求意见稿》第36条第3款表示要进行规制。

[18]在充分肯定法院努力的同时，我们也应认识到，一方面，滥用申请权的行为具有上文所述的若干特征，但具备这些特征的行为不一定构成滥用，而只是构成滥用的非必要条件。（四）扩大申请主体的考察范围不够妥当 申请人之间可能关系密切，即便如此，法院将关联申请人的申请行为一并作为评价原告本人的因素，这一联结是否妥当？例如在征地拆迁领域存在大量的政府信息公开申请，征地拆迁的当事人多为某户或某集体经济组织的成员，出于共同的利益诉求，申请政府信息公开必然呈现主体的群体化特征。对于行使申请权是否造成严重的损害后果，不能仅仅因其加重了行政负担就予以确认。（4）恣意穷尽救济程序。

[11]在李红案中，法官将李红兄妹5人的申请次数累加。但是，政府信息的范围向来是司法审查中的一个难点，学界目前也无定论，各部门的认识也不相同，而以专家的标准要求普通民众未免苛刻。

至2017年3月1日止，相关记录共检索到109条。例如，日本总务省《信息公开法审查基准》规定：要判断滥用行为是否成立时，需结合申请的方式、对公务机构正常开展工作所造成的妨碍和在公众中产生的不良影响这三方面判断是否超出了社会所能容忍的范围。[22]相应的是，《征求意见稿》已把三需要去除。值得注意的是，曾被列入申请黑名单可否作为判断主观恶意的考量因素？陆红霞案一审裁定书中表示，对原告陆红霞今后提出的类似政府信息公开申请或行政诉讼，均进行严格审查。

[27] （四）行为与损害是否具有因果关系 最后，需要对申请人的行为与公共资源的不合理负担之间是否具有因果关系进行判断。[15] 浙江省宁波市中级人民法院[2016]浙02行终209号行政裁定书。[8] 浙江省温州市中级人民法院[2015]浙温行初字第353号行政裁定书。判断目的合法与否亦要防止以偏概全。

因信息公开申请权主要通过积极主张的方式行使，因而判断行为方式是否正当可以从申请内容和方法两个方面考察。[20]章剑生教授则认为：滥用诉权判断的标准是主观上有过错或者恶意，客观上有为了获取违法利益而实施的诉讼行为。

对此，可以借助比例原则予以衡量。基于此，厘清滥用申请权的判断标准，是应对该问题的首要前提。

判断滥用政府信息公开申请权的行为是否成立，可以从主观目的、客观行为、损害后果和因果关系四个构成要件综合考虑。有时，申请人基于同一事由向同一机关或不同机关分别提出相同或类似申请。实际上，《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》并未完全禁止申请人多事一申请。如在徐俱华案中，法院在事实认定部分提到，原告要求瑞安市锦湖街道办事处公开2013年4月1日至10月30日林朝进到任时花费公款去KTV包间特殊服务多少次，2013年4月1日至10月30日张震宇到任时花费公款吃喝多少详细情况，要求瑞枫公路改建工程建设指挥部公开2009年3月17日瑞枫公路指挥部强拆申请人房屋共雇佣了多少黑保安、2009年3月12日瑞枫公路指挥部强拆申请人房屋当天共有几名领导接受性服务等信息，其申请表载明所需信息的用途为落实中央关于打老虎、拍苍蝇的重要指示等。[3] 安徽省高级人民法院[2016]皖行终21号行政裁定书。在上述案例中，申请人提出的信息公开申请少则十几次，多则数百乃至数千次，申请次数超过100次的就有5件。

这是法院认识的深化，还是司法裁量范围的合理扩张，甚或是哪里失控了呢？ （二）对申请内容考察的不尽合理 在考察申请内容方面，法院的论证也有待商榷之处。申请行为对社会造成负担的可接受程度，亦是域外判定滥用行为的考察因素之一。

表2：同一法院四份行政裁定书对滥用行为的认定 对比四份裁定书可以发现，该法院三年间认定滥用行为的考察因素逐渐增多，并有三个明显变化。[20] 王锡锌：《滥用知情权的逻辑及展开》，载《法学研究》2017年第6期。

（一）法院认定标准的不统一 标准不统一的现象不仅存在于不同地区不同层级的法院之间，甚至同一法院先后裁判的案件中，对滥用行为的考量标准也不一致，并且表现出降低考量标准、扩大滥用行为范围的趋势。对此，英国《信息自由法》第12条第4款规定，多人共同造成的答复总成本均算作其中每一人所造成的行政负担。

在佘恩如案中，法院在认定原告及其妻子构成滥用申请权时，是基于二者各自申请表上的电话号码和地址均相同这一证据，从而说明夫妻二人串通。表1 滥用申请权的18个案例 通览上述案例可以发现，在以陆红霞案为代表的政府信息公开案件中，通常讷于说理的法院均撰写了篇幅颇为可观的裁判文书，其中对滥用申请权的行为特征作出归纳。在既有研究成果的基础上，尝试提出认定滥用申请权的思考框架。[28] 沈岿：《信息公开申请和诉讼滥用的司法应对》,载《法制与社会发展》2016年第5期。

[21]总体上，两种思路均聚焦申请人的主客观两层面，并援引民法诚实信用原则作为价值基础。[17] 三、对滥用申请权既有判断标准的批判性分析 在梳理上述案件后，我们获得的一个深刻印象是，法院通过各种元素的展示和价值的宣示来努力使人信服：滥用申请权是不能被支持的。

既有要求公开小区监控探头的安装情况，又有要求公开政府在京工作人员的考勤记录。[10] 第六，申请主体呈现群体化特征。

国务院法制办公室2017年6月6日公布的《中华人民共和国政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）亦未给滥用申请权的认定提供指引。站在公众的立场上，规制滥用申请权又面临可能限制知情权的质疑。

同时，行政机关负有首次告知申请人已构成重复申请的义务。陆红霞案 一、问题的提出 《最高人民法院公报》2015年第11期刊载的陆红霞与南通市发展和改革委员会政府信息公开案（下称陆红霞案）普遍性地提出了滥用政府信息公开申请权（下称滥用申请权）的司法规制问题。[15] 第八，申请人恣意穷尽救济程序。对于行政机关提出的对申请内容进行明确化的要求，申请人如果不予理睬甚至故意刁难，或者继续申请，此时申请者的本意明显不在于获取信息本身，而是刻意增加政府额外负担，可以认定为滥用申请权。

申请项目看似众多琐碎，却未必就是不当的。如果申请人确实是基于合理的三需要，即便申请事项众多，却也未必不合法意。

（二）行为方式是否正当 权利的行使通常具有相对性，如果行为人主张权利的方式不当，其实体上的权利不仅得不到最终的认可和实现，还应受到程序上的相应限制。[21] 章剑生：《行政诉讼中滥用诉权的判定——陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案评释》，载《交大法学》2017年第2期。

[27] 参见吕艳滨：《日本对滥用政府信息公开申请权的认定》，载《人民司法》2015年第15期。法院还认为，其申请内容多为咨询性质的提问，有的甚至是要求政府工作人员为其出具案外人抢夺其手机的证言。